Das Gesetzgebungsverfahren der EU

Eine kurze Erklärung zum Gesetzgebungsverfahren der EU findet ihr im folgenden Video

Grundsätzlich existieren zwei Arten von EU-Gesetzen: Verordnungen und Richtlinien. Verordnungen gelten sofort nach ihrer Erlassung in allen EU-Mitgliedsstaaten, während Richtlinien Rahmengesetze darstellen und in einem bestimmten Zeitraum von den Mitgliedsstaaten in nationales Recht umgesetzt werden müssen.

Das sogenannte „institutionelle Dreieck“ ist in der EU für die Gesetzgebung zuständig, es besteht aus Kommission, Parlament und dem Ministerrat. Gesetzesvorschläge entwirft in der Regel die Kommission, sie kann dazu aber auch durch den Rat oder das Parlament dazu aufgefordert werden.

Außerdem müssen in vielen Fällen die vom Rat ernannten Ausschüsse, Ausschuss der Regionen (AdR) und Wirtschafts- und Sozialausschuss (WSA) gehört werden. Der AdR besteht aus Vertretern der unteren staatlichen Ebene der Mitgliedsstaaten (Länder oder Kommunen), der WSA aus Vertretern der Wirtschaft und des sozialen Lebens.

Auf EU-Ebene gibt es vier gängige Gesetzgebungsverfahren:

Die Römischen Verträge  1957

 Die europäische Asylpolitik nimmt ihren Ursprung in den Römischen Verträgen von 1957. Dort wurde die Migrations- und Asylpolitik allerdings nicht explizit erwähnt, da zunächst wirtschaftliche Interessen im Vordergrund standen. Allerdings enthielten sie bereits die Freizügigkeiten für Arbeitnehmer, Waren und Dienstleistungen und ermöglichten damit frühzeitig die Migration von EG-Angehörigen zwischen den Ländern der Gemeinschaft. Nicht geregelt war hingegen der Zugang von Drittstaatsangehörigen.

Schengen I  1985

Die europäische Kommission schlug 1985 in einem Weißbuch die Vollendung eines gemeinsamen Binnenmarktes vor und unterstrich die Notwendigkeit eines Abbaus der Binnengrenzen der Europäischen Gemeinschaft (EG)

Um sich daraus ergebende Sicherheitsrisiken auszugleichen sollten gemeinsame Standards für die Kontrolle der EG-Außengrenzen erarbeitet werden. Außerdem wurden Pläne entwickelt, wie die Politik der Mitgliedsstaaten in Hinblick auf Asyl und Einwanderung angepasst und angeglichen werden kann.

Das Schengener Abkommen (Schengen I) aus dem Jahr 1985 bildete die Grundlage für den Abbau der Grenzkontrollen zwischen den unterzeichnenden Staaten des Abkommens. Dies hatte in der Einschätzung der Staats- und Regierungschefs die Befürchtung zur Folge, dass weniger Kontrolle über Zuwanderung neue Sicherheitsrisiken bergen würde.

Schengen II  1990

Wirtschaftskrisen und politische Konflikte Ende der 1980er führten zu einem erheblichen Anstieg der Fluchtbewegungen nach Westeuropa. Die besonders betroffenen Staaten Belgien, Frankreich, Luxemburg, Deutschland und die Niederlande brachten infolgedessen im Jahr 1990 das sogenannte Schengener Duchführungsübereinkommen (SDÜ, auch Schengen II genannt, in Kraft seit 1995) auf den Weg.

Der zweite Teil ergänzte das ursprüngliche Schengenabkommen beispielswiese um Regelungen bezüglich der Zuständigkeiten bei Asylverfahren, gemeinsame Visaregelungen, sowie Regelungen der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit.

Im Jahr 1990 wurde auch das Dublin Übereinkommen auf den Weg gebracht, welches 1997 in Kraft trat und asylrechtliche Bestimmungen auf europäischer Ebene regelte.

Das sogenannte „One-State-Only“-Prinzip ist einer der Kernpunkte dieses Vertrages und zielt darauf ab, illegale Weiterwanderungen und Mehrfachanträge auf Asyl in verschiedenen Mitgliedsstaaten zu verhindern. Das Dublin Übereinkommen legte fest, dass lediglich ein Mitgliedsstaat für die Prüfung eines Asylantrages zuständig sein kann. Dies obliegt zumeist dem Staat, welcher dem jeweiligen Asylbewerbenden die Einreise gestattete. Im Falle einer illegalen Weiterreise des Antragstellenden ist der Staat verpflichtet den Antragstellenden zurück zu nehmen.

Vertrag von Maastricht  1993

Der Vertrag von Maastricht, welcher im Jahr 1993 in Kraft trat, führte erstmalig dazu, dass sich die Mitgliedsstaaten in den Bereichen Asyl- und Einwanderungspolitik zusammenzuarbeiten. Vollständig vergemeinschaftet wurde allerdings lediglich die Visapolitik. Alle verbleibenden Politikaspekte der Asyl- und Einwanderungspolitik blieben Subjekt zwischenstaatlicher Kooperation. Damit verbliebt der Flüchtlingsschutz in der Zuständigkeit der nationalen Regierungen.

Nichtsdestotrotz stellt der Maastrichter Vertrag einen Meilenstein auf dem Weg zu einer gemeinsamen europäischen Asy- und Flüchtlingspolitik dar. Ein dauerhafter Verhandlungsprozess zwischen den Mitgliedsstaaten wurde so durch so genannte „Paketlösungen“ ermöglicht, bei denen die Verhandlungspartner Kompromisse eingehen, welche Aspekte aus unterschiedlichen Politikfeldern beinhalten.

Das Säulenmodell der EU

Durch den Vertrag von Maastricht wurde die Organisation der EU als sog. Tempelkonstruktion mit 3 Säulen festgelegt. Dabei umfasst die erste Säule die Europäische Gemeinschaft (EG) und die Europäische Atomgemeinschaft (EAG, Euratom), die zweite Säule umfasst die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) und die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) und die dritte Säule beinhaltet die Polizeiliche und Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (PJZS).

Die Organisation der ersten zwei Säulen erfolgt supranational, sie sind Träger eigener Rechte und Pflichten gegenüber ihren Mitgliedern und Drittstaaten. Aufgrund der übertragenen Hoheitsrechte sind sie in der Lage selbstständig Kompetenzen gegenüber den Mitgliedsstaaten und einzelnen Bürgern auszuüben. Die erste Säule stellt die, am weitesten fortgeschrittene Form der Vergemeinschaftung dar, dabei können dort Rechtssetzungsprozesse beschlossen werden, welche Vorrang vor nationalem Recht erhalten. Die zweite und dritte Säule symbolisieren die Bereiche der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit. Mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon 2009 wurde das Säulenmodell abgelöst.

Verträge von Amsterdam und Nizza  1999-2003

Zentraler Aspekt des Amsterdamer Vertrages war der etappenweise Aufbau eines sog. Gemeinsamen „Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“. Asyl- und einwanderungsrechtliche Fragen und die Kontrolle der EU-Außengrenzen wurden größtenteils in die gemeinsame Zuständigkeit überführt. Auch die bereits bestehenden Schengen-Regularien wurden nun EU-weit angewandt. Allerdings wurde ein „stay in/opt out“ Prinzip eingeführt, welches es Staaten ermöglichte sich aus einzelnen oder auch allen Regelungen wieder zurückzuziehen.

Mit den Verträgen von Amsterdam und Nizza erhöhte sich außerdem das Mitwirkungsrecht des Europäischen Parlaments (EP). Im Rahmen eines Mitentscheidungsverfahrens muss es in die Gesetzgebung zur Asyl- und Migrationspolitik einbezogen werden, ausgenommen sind lediglich Gesetzesentwürfe zur legalen Migration, also beispielsweise der Arbeitsmigration.

Programm von Tampere  1999

Der Europäische Rat beschloss mit der Annahme des Programms von Tampere 1999, dass die Umsetzung eines gemeinsamen europäischen Systems in zwei Phasen erfolgen solle. Diese Entwicklungen leiteten die erste Phase des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) von 1999 bis 2004 ein. In diesem wurden die Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedsstaats, der für die Prüfung eines Asylantrags zuständig ist festgelegt. Dazu gehört beispielsweise auch die Einrichtung von Eurodac, eines Systems zur Erfassung der Fingerabdrücke von Asylbewerbern. Des Weiteren wurden gemeinsame Mindeststandards festgelegt, an welche sich die Mitgliedsstaaten bei der Aufnahme von Asylsuchenden zu halten hatten und Kriterien für die Gewährung von internationalem Schutz. 

2003 Dublin Verordnung (Dublin II)

Die Dublin-II-Verordnung löste im Jahr 2003 das Dubliner Übereinkommen von 1997 ab, wies aber kaum Änderungen gegenüber seinem Vorgänger auf. Es zielte darauf ab Asylgesuche möglichst schnell zu bearbeiten, indem weiterhin der Mitgliedsstaat für Asylverfahren verantwortlich ist, welcher die Einreise zugelassen hat. Als Ergebnis der Dublin-II-Verordnung stand eine striktere Abschottungspraxis der EU gegenüber Geflüchteten. Aufgrund der Einreise vieler Geflüchteter hauptsächlich über den Seeweg oder die grüne Grenze wurden die Grenzkontrollen an den EU-Außengrenzen durch die Mitgliedsstaaten erhöht, um sich vor möglichen Kosten durch Asylverfahren und Asylzuwanderung zu schützen.

2003 Dublin Verordnung (Dublin II)

Die Dublin-II-Verordnung löste im Jahr 2003 das Dubliner Übereinkommen von 1997 ab, wies aber kaum Änderungen gegenüber seinem Vorgänger auf. Es zielte darauf ab Asylgesuche möglichst schnell zu bearbeiten, indem weiterhin der Mitgliedsstaat für Asylverfahren verantwortlich ist, welcher die Einreise zugelassen hat. Als Ergebnis der Dublin-II-Verordnung stand eine striktere Abschottungspraxis der EU gegenüber Geflüchteten. Aufgrund der Einreise vieler Geflüchteter hauptsächlich über den Seeweg oder die grüne Grenze wurden die Grenzkontrollen an den EU-Außengrenzen durch die Mitgliedsstaaten erhöht, um sich vor möglichen Kosten durch Asylverfahren und Asylzuwanderung zu schützen.

2004-2010 Das zweistufige Haager Programm

Bei der Vorstellung dieses Fünfjahresprogrammes standen Terrorismusbekämpfung und Sicherheitsaspekte im Vordergrund, welche auch den Bereich der Einwanderungs- und Asylpolitik dominieren (bspw. Bekämpfung der irregulären Einwanderung und des „Schlepperunwesens“).

Außerdem wurde die Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen (Frontex) geschaffen.

Das Aufgabenspektrum und die personelle Ausstattung der Agentur wurden seitdem erweitert, um die Grenzschutzbehörden der Mitgliedsstaaten sowohl beratend als auch operativ zu unterstützen.

Die erste Phase, welche bis 2006 andauerte, sah die Schaffung von vier Rechtsinstrumenten im Asylkontext vor:

1. Die Dublin-Verordnung (Verordnung (EG) Nr. 343/2003),
2. die "Aufnahmebedingungen-Richtlinie" (RL 2003/9/EG)
3. die "Anerkennungsrichtlinie" (RL 2004/83/EG)
4. und die 2006 in Kraft getretene "Asylverfahrensrichtlinie" (RL 2005/85/EG).

Diese erste Phase setzte sich eine Vereinheitlichung der juristischen Rahmenbedingungen im Sinne einer Einführung gemeinsamer Mindeststandards zum Ziel.

Die zweite, bis einschließlich 2010 währende Phase, sollte das vom Tampere-Programm und Haager-Programm angeführte europäische Asylsystem vervollständigen. Dabei soll der solidarische Lastenausgleich zwischen den Mitgliedsstaaten gerechter und ausgewogener ausfallen, sowie ein höheres Niveau des Flüchtlingsschutzes und einheitliche EU-weite Standards erzielt werden.

Vertrag von Lissabon 2009

Durch das Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon im Jahre 2009 entstand ein gemeinsames System mit einheitlichem Status und einheitlichen Verfahren.

Folgende Aspekte wurden dabei umfasst:

• einen einheitlichen Asylstatus,
• einen einheitlichen subsidiären Schutzstatus,
• eine gemeinsame Regelung für den vorübergehenden Schutz,
• gemeinsame Verfahren für die Gewährung und den Entzug des Asylstatus bzw. des subsidiären Schutzstatus,
• Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines Asylantrags zuständig ist,
• Normen für die Aufnahmebedingungen,
• die Partnerschaft und Zusammenarbeit mit Drittländern.

2004-2010 Das zweistufige Haager Programm

Bei der Vorstellung dieses Fünfjahresprogrammes standen Terrorismusbekämpfung und Sicherheitsaspekte im Vordergrund, welche auch den Bereich der Einwanderungs- und Asylpolitik dominieren (bspw. Bekämpfung der irregulären Einwanderung und des „Schlepperunwesens“).

Außerdem wurde die Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen (Frontex) geschaffen.

Das Aufgabenspektrum und die personelle Ausstattung der Agentur wurden seitdem erweitert, um die Grenzschutzbehörden der Mitgliedsstaaten sowohl beratend als auch operativ zu unterstützen.

Die erste Phase, welche bis 2006 andauerte, sah die Schaffung von vier Rechtsinstrumenten im Asylkontext vor:

Die Dublin-Verordnung (Verordnung (EG) Nr. 343/2003),

die "Aufnahmebedingungen-Richtlinie" (RL 2003/9/EG)

die "Anerkennungsrichtlinie" (RL 2004/83/EG)

und die 2006 in Kraft getretene "Asylverfahrensrichtlinie" (RL 2005/85/EG).

Diese erste Phase setzte sich eine Vereinheitlichung der juristischen Rahmenbedingungen im Sinne einer Einführung gemeinsamer Mindeststandards zum Ziel.

Die zweite, bis einschließlich 2010 währende Phase, sollte das vom Tampere-Programm und Haager-Programm angeführte europäische Asylsystem vervollständigen. Dabei soll der solidarische Lastenausgleich zwischen den Mitgliedsstaaten gerechter und ausgewogener ausfallen, sowie ein höheres Niveau des Flüchtlingsschutzes und einheitliche EU-weite Standards erzielt werden.

2010-2014 Das Stockholmer Programm

Das Stockholmer Programm löste das Haager Programm ab und gab von 2010 bis 2014 die gemeinsame Ausrichtung der Innen- und Sicherheitspolitik der EU-Mitgliedsstaaten vor. Dabei sollte die Visa- und Grenzsicherungspolitik weiterentwickelt werden und das Thema Einwanderung als ein Schwerpunkt des Programms behandelt werden. Außerdem sollte die Entwicklung des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) vorangetrieben werden, sowie der Aufbau eines Europäischen Unterstützungsbüros für Asylfragen (EASO).

2013 Die Dublin-III-Verordnung

Die Dublin-III-Verordnung der Europäischen Union regelt die Zuständigkeiten der EU-Mitgliedsstaaten für die Durchführung von Asylverfahren mit der Zielsetzung einer koordinierten Zurückweisung von Geflüchteten. Im Dublin-System ist vereinfacht heruntergebrochen immer das EU-Land zuständig, welches die/der Geflüchtete zuerst betreten hat. Die sind häufig Länder an den Außengrenzen der Europäischen Union, wie beispielsweise Griechenland, Kroatien, Italien oder auch Ungarn. In vielen Fällen werden Geflüchtete bei ihrer Einreise in die EU jedoch nicht registriert, in diesem Fall ist laut Dublin-III-Verordnung der Staat zuständig, in dem die/der Geflüchtete zum ersten Mal Asyl beantragt. Teil der Dublin-III-Verordnung ist auch das sog. Selbsteintrittsrecht. Nach Artikel 17 der Dublin-III-Verordnung können EU-Mitgliedsstaaten so auch Asylverfahren prüfen, für die sie eigentlich gar nicht zuständig wären.

Eine detaillierte Erklärung der Dublin-III-Verordnung mit vielen weiteren Hintergrundinformationen erhaltet ihr in folgendem Video:

Der neue EU-Asyl- und Migrationspakt 2020

Der neue EU-Asyl- und Migrationspakt fußt auf drei Säulen:

Säule I befasst sich mit den Prozeduren bei der Ankunft von Geflüchteten und Migrierten an den Außengrenzen der Europäischen Union. Innerhalb der zweiten Säule werden Mechanismen der Kompetenz- und Lastenverteilung zwischen den Mitgliedsstaaten festgelegt. Die Dritte Säule beschreibt die Kooperation mit den Herkunfts- und Transitländern der Geflüchteten.

Säule I: Die Verfahrensweise bei der Ankunft von Geflüchteten und Migrant:innen an den Außengrenzen der Europäischen Union

Geplant ist eine maximal fünftägige Aufnahmeprozedur der ankommenden Geflüchteten an den Außengrenzen der Europäischen Union. Hierfür sollen Aufnahmezentren errichtet werden, in denen die Menschen registriert, medizinisch untersucht und einem Sicherheitsscreening unterzogen werden sollen. Dabei sollen EU-Institutionen mit nationalen Behörden zusammenarbeiten.

Anschließend folgt ein sog. Asyl-Schnellverfahren, bei dem entschieden wird, welche Asylanträge unbegründet sind, z.B. bei Menschen aus Staaten, die als sicheres Herkunftsland deklariert worden sind.

Die übrigen Geflüchteten durchlaufen anschließend ein reguläres Asylverfahren im jeweiligen EU-Ankunftsland. Ausnahmen bilden dabei Personen, welche bereits zu einem früheren Zeitpunkt in einem anderen EU-Mitgliedsstaat gearbeitet oder studiert haben, sowie Personen mit engen Verwandten in weiteren EU-Mitgliedsstaaten. Durch dieses Verfahren erhofft sich die Europäische Kommission eine Verhinderung von Sekundärmigration.

Säule II: Die Lastenverteilung zwischen den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union

Der Pakt sieht drei verschiedene Szenarien vor, aus welchen sich unterschiedliche Pflichten für die Mitgliedsstaaten ergeben.

Dabei beschreibt Szenario 1 den Normalzustand an den Außengrenzen, wenn lediglich eine vergleichsweise geringe Anzahl an Geflüchteten um Asyl ersucht. In diesem Fall soll eine Koalition der Willigen die Ankunftsländer freiwillig unterstützen.

In Szenario 2 geraten die Asylsysteme der Ankunftsstaaten unter größeren Druck. Auch in diesem Fall soll eine Koalition der Willigen unterstützend mit den Ankunftsstaaten zusammenarbeiten. Allerdings kann nun die EU-Kommission auch Mitgliedsstaaten zur Hilfe verpflichten.

Im dritten Szenario tritt eine Krisensituation ähnlich wie 2015 ein, als knapp 2 Millionen Geflüchtete den Weg an die Außengrenzen der Europäischen Union fanden. In diesem Fall wären alle Mitgliedsstaaten der Europäischen Union zur Hilfe verpflichtet. 

Säule III: Kooperationen mit den Herkunfts- und Transitländern der Geflüchteten

Durch die EU-Kommission wurde ein Aktionsplan für eine bessere Integration anerkannter Geflüchteter vorgelegt. Des Weiteren sollen mit Drittstaaten Abkommen getroffen werden, welche Möglichkeiten der legalen Migration in die Europäische Union bieten.

Eine ausführliche Erläuterung der Inhalte des neuen Migrationspaktes findet ihr im folgenden Video: